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“其他依法履行公職的人員”范圍辨析
來源:中國紀檢監察報 | 發布時間:2019-09-23

  【典型案例】

  陳某,非中共黨員,A市B區輔警;吳某,非中共黨員,A市B區輔警;彭某,非中共黨員,無固定職業。2018年10月下旬,彭某發現其租住房屋內有人賭博、吸毒。彭某找到陳某和吳某,并商量以民警查賭、查毒的方式來收取對方的錢財。2018年10月29日,陳某和吳某在未經單位領導和民警批準的情況下,私自攜帶警棍、手銬、執法記錄儀、驗尿材料等裝備,與彭某一同前往該出租屋現場“執法”。在“執法”過程中,彭某假裝打電話給某警察,為吸毒和賭博人員求情,稱可以擺平此事,并向吸毒和賭博人員索要好處費38萬元。事后,彭某與陳某、吳某將贓款瓜分。

  【分歧意見】

  1.陳某和吳某是否屬于監察對象?監察機關是否給予其政務處分?

  2.對陳某和吳某除了追究刑事責任,還應當如何處理?

  【評析意見】

  在實踐中,監察對象的認定是關系到監督執法精準度的一個重要問題,需要執法辦案部門加深認識和理解。監察法第十五條規定了六類監察對象,涵蓋了所有行使公權力的公職人員和有關人員。其中,前五類監察對象比較明確,但第六類“其他依法履行公職的人員”,在實踐認定中卻出現了一些爭議。如本案中提到的“輔警”身份如何認定,在不同案情下,得出的結論也不盡一致。筆者試從判斷標準,判斷方法,以及需要注意的特殊情形進行簡要分析。

  一、判斷“其他依法履行公職的人員”的重要標準是“行使公權力”

  從監察法的規定可以看出,監察對象是一個動態的概念,其關注的焦點是“行使公權力”。除了監察法第十五條規定的前五類公職人員之外,只要行使了公權力,從事領導、組織、管理和監督等公務活動的人員,都屬于監察對象的范疇。因此,在判斷“其他依法履行公職的人員”時,必須要注意其行為是否在履行公職,是否在行使公權力。例如普通臨時工、合同制民警、協管員、參與政府招投標人員等,在其依法從事公務活動期間,其身份就屬于監察對象。結合案例,根據法律法規賦予的權力,輔警盡管本身不具備執法主體資格,但可以輔助人民警察從事執法工作,在協助民警執法的過程中,其行使的是公權力,屬于監察對象。

  二、如何判斷是否“行使公權力”

  判斷是否“行使公權力”,不能僅看行為表象,更要看行為本質。只有把握這個標準,才能區分哪些是“其他依法履行公職的人員”。實踐中,要注意區分以下兩類較為典型的情形:

  一是未經合法授權的情況下行使公權力。本案中的陳某和吳某,從行為的表現形式來看,被查處的吸毒和賭博人員可能誤認為他們是在行使公權力。但實質上,陳某和吳某的行為是在未經單位領導和人民警察批準的情況下,并且在沒有民警帶領下,擅自行使查處賭、毒的公權力,其行為本身未經合法授權,本質上就不是行使公權力。因而不能從表面上看似執行公權力,就將陳某和吳某認定為監察對象。

  二是利用公權力謀取私利,或者濫用職權、超越職權的行為。如果本案是發生在另外一種情形下,即輔警陳某和吳某是在協助民警執法的過程中,違法收取他人好處費,則應當認定陳某和吳某是行使公權力。因為法律法規賦予了輔警協助民警執法的權力,協助民警執法或者經授權執法的行為應當視作行使公權力,則此時應當認定陳某和吳某為監察對象。

  因此,只有行為人在依法行使公權力的期間,實施了利用職權為自己謀取私利,或濫用職權、超越職權損害國家和他人利益等行為,才能將行為人認定為監察對象,而冒充執法人員行使職權的人,不能認定為監察對象。

  三、需要注意的特殊情形

  本案中的輔警陳某和吳某不屬于監察對象,監委不對其進行立案調查和作出政務處分。根據《中華人民共和國人民警察法》、國務院辦公廳《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》,A市B區公安部門可以對陳某和吳某作出解除聘用合同的處理決定,并追究其刑事責任。

  實踐中,還有一種情形需要注意,即有人提出公職人員在實施一般違法行為(非職務違法行為)時,是否屬于監察對象?能否給予政務處分?比如公職人員實施嫖娼、酒駕醉駕等行為。筆者認為,這個問題的提出,首先,緣于對“其他依法履行公職的人員”與公職人員本身的概念相互混淆,陷入了理解上的誤區。根據監察法第十五條、《國家監察委員會管轄規定(試行)》第四條的規定,公職人員屬于監察對象,無須再判斷其有無行使公權力。其次,公職人員的非職務違法行為,監察機關有權給予政務處分,根據監察法第十一條第(三)項,第四十五條第一款第(二)項,《公職人員政務處分暫行規定》第六條等規定,監察機關對違法的公職人員依照法定程序作出政務處分決定,并未將違法限定為職務違法。

  還需要注意的是,對于公職人員的非職務違法行為,原則上由法定機關依法調查,之后根據《公職人員政務處分暫行規定》,黨組織、監察機關可以根據生效的行政處罰決定和司法機關的生效判決、裁定、決定及其認定的事實、性質和情節,依紀依法給予黨紀、政務處分。如果公職人員的任免機關、單位已經給予其處分,監察機關一般不再給予政務處分。

  (付余 作者單位:西南政法大學)

編輯:羅希特
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